La banca pública como herramienta para el desarrollo urbano

La banca pública como herramienta para el desarrollo urbano

Por *Delfina Rossi y **Ariel Maidana

Este artículo reflexiona sobre los desafíos de las ciudades en relación a su financiamiento. Pone sobre la mesa la importancia de la banca pública nacional, incluyendo el banco de la ciudad de buenos aires, para financiar las obras de infraestructura pendientes, un programa estratégico de vivienda para las clases populares y medias de la ciudad, y un plan de recuperación económica en los años posteriores a la pandemia.
 
*Economista. Mg. en Economía y en Políticas Públicas. Doctoranda en Ciencias Políticas (UTDT). Directora del Banco Ciudad (Frente de Todos). Docente UNDAV. Exdirectora del Banco Nación. Fundadora y secretaria general de Buenos Aires 3D

**Politólogo (UBA). Asesor del Directorio en el Banco Ciudad. Docente. Maestrando en Desarrollo Territorial y Urbano (UNQ-UNDAV). Integrante de Buenos Aires 3D



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La pandemia de Covid-19 ha puesto en evidencia las desigualdades, el déficit habitacional y el uso intensivo de servicios esenciales en nuestras ciudades (conectividad, transporte, agua, servicios de salud, etc.). El presente artículo sitúa la necesidad de pensar los nuevos desafíos de las ciudades a partir de su financiamiento. Encontramos algunos casos exitosos de financiamiento regional de la CAF, el BID y el Banco Mundial orientados al desarrollo local. A su vez, exploramos la necesidad de que ciudades y Estados profundicen en el uso de instrumentos nacionales y subnacionales, como la banca pública, para encontrar mayor independencia a la hora de financiar proyectos.

Naciones Unidas calcula que hoy la mitad de la población mundial vive en ciudades. Antes de la pandemia, el Banco Mundial estimaba que este proceso de urbanización se acentuaría y que la población urbana representaría en el 2050 el 70%. Algunos informes empiezan a teorizar sobre la posibilidad de des-urbanización: los mayores contagios de coronavirus en zonas con alta densidad, sumado al avance del teletrabajo, la tecnología y los servicios de logística, permiten imaginar una cotidianeidad con menores niveles de movilidad.

Sin embargo, aún no tenemos certezas de cómo ni a qué velocidad se realizarán esos cambios. A priori, parece posible sólo una des-urbanización elitista, que les permita salir de las ciudades a sectores privilegiados con trabajos white collar de alta productividad. De hecho, sumado a que la crisis económica mundial generada por la pandemia nos deja con mayores niveles de concentración económica, más desigualdad y pobreza, parece que las ciudades seguirán siendo la única opción para gran parte de las crecientes clases populares.
Este año 2020 deja dos grandes aprendizajes: 1) las ciudades deberían ser resilientes a las pandemias, y 2) la vida urbana necesita planificación y organización en el uso intensivo de servicios y espacios públicos. Estos desafíos requieren un nuevo enfoque teórico y político sobre las ciudades, que incorpore la tecnología como vector de solución de conflictos (smart cities), pero también inversiones específicas. En otras palabras, si pensamos en ciudades de 15 minutos, donde podemos organizarnos en barrios para llegar caminando a realizar todas nuestras actividades cotidianas, vamos a tener que adaptar nuestro entorno a esta realidad, y eso requiere de financiamiento.

Ahora bien, la desigualdad no es solo intra ciudades, sino también entre las mismas. Así, el reto es aún mayor para las metrópolis del sur global, las cuales carecen de los recursos para dar el salto cualitativo que necesitan en términos de infraestructura, servicios públicos, transporte, vivienda y telecomunicaciones.

En la Argentina, según el censo nacional de 2010, el 92% de la población vive en ciudades, lo que implica que nuestro país ya ha experimentado un fuerte proceso de urbanización en décadas pasadas. Una urbanización que ocurrió en gran medida de manera no planificada, desordenada y sin garantizar las condiciones apropiadas.
Y es que hablar de urbanización implica hablar de pobreza, de exclusión, de segregación. Las ciudades con mayor y mejor planificación desarrollan las políticas adecuadas para dar respuestas habitacionales, de transporte, de seguridad, de acceso a servicios esenciales (agua, energía y comunicaciones) a la mayor parte de su población, independientemente de sus ingresos, garantizando así mínimos de bienestar social y decommodificando derechos. Es decir, el rol de las ciudades puede ser clave en la reducción de la pobreza estructural si no expulsa a la población a áreas más relegadas.

En este sentido, la Agenda 2030 de Naciones Unidas define como meta asociada al objetivo de Ciudades y Comunidades Sostenibles el “asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales” (Naciones Unidas, 2015). Para lograrlo, se espera que los gobiernos municipales actúen preservando la identidad cultural y el ambiente, promoviendo el acceso a la vivienda y servicios básicos a todas las personas, incluyendo sistemas de transporte público, generando capacidad de absorción de desastres naturales, gestionando los espacios verdes y reduciendo los impactos negativos de la contaminación.

La pandemia de Covid-19 puso en evidencia la importancia de las capacidades de los gobiernos locales para organizar las cuarentenas, el cumplimiento del aislamiento, el comercio de cercanía, los operativos de detección de contagio y los centros de aislamiento. Hoy no hay dudas de la importancia de los gobiernos locales. Pero la única manera de lograr ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles (como indica la ONU), es mejorando también las capacidades de inversión y planeamiento estratégico de las mismas.

Según el último censo, el 32% de la población argentina se concentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires, lo que explica que haya sido el principal foco de contagio del Covid-19. En este contexto, la coordinación entre el Estado nacional, la ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires ha sido central para organizar la cuarentena. Es evidente entonces que la reconstrucción económica debe hacerse de manera coordinada y planificada entre las distintas jurisdicciones. Ahora bien, la CABA tiene capacidad de financiarse y de financiar proyectos estratégicos. La disyuntiva estará entre si se ponen recursos para perpetuar las desigualdades y proteger a los mismos de siempre, o se utilizará la oportunidad para abordar los desafíos previamente expuestos. Es aquí donde creemos que la banca pública en su conjunto (Banco Ciudad, Banco Provincia, Banco Nación, BICE y la regulación del BCRA) puede ser clave para apalancar los eslabones de la reconstrucción económica con inclusión social.

¿Cómo se financian las ciudades?

Los gobiernos locales tienen diversas fuentes de financiamiento, que a continuación veremos en detalle:

Tarifas, tasas o impuestos

El cobro de las tarifas por la provisión de servicios públicos apenas alcanza a cubrir en promedio el 40% de los costos de proveer el servicio, particularmente con fuerte incidencia en el agua, sanidad (salud), residuos y transporte urbano. Ni siquiera en economías desarrolladas, sectores como el transporte urbano de pasajeros alcanza tarifas de recupero total de costos.

Subsidios y/o transferencias directas de los Estados nacional o provincial

En general este tipo de asistencia se asocia a alguna catástrofe, si bien no se circunscribe exclusivamente a este tipo de eventos. Presenta como característica principal morigerar y absorber los efectos de un hecho extraordinario.

Plusvalía predial

Se define como la captación de plusvalía al impuesto que grava el incremento del valor de un terreno o propiedad, en función de la sobrevaluación que obtienen como consecuencia de la inversión municipal. Algunas ciudades han podido armar esquemas de monetización de los futuros aumentos del valor de los inmuebles como consecuencia de importantes inversiones en renovación urbana, movilidad y modernización de los servicios públicos. Un ejemplo práctico y con resultados exitosos fue el de la ciudad de Río de Janeiro, que financió parte de su renovación portuaria de Porto Maravilha en el año 2009 a través de la emisión de certificados bursátiles, denominados CEPACs, que capturaban el aumento del valor de los inmuebles.

No obstante, para que esquemas de este tipo puedan funcionar es indispensable contar con sistemas actualizados y modernos de catastro predial, y al mismo tiempo, con una gestión eficiente de cobro, mediante incentivos que promuevan el cumplimiento de dicha regulación. En comparación, a nivel regional se recauda en el impuesto inmobiliario, seis veces menos que en los países de la OCDE.

Fondeo de terceros - Instituciones financieras y asociaciones público-privadas

Para estar en condiciones de acceder de manera independiente y sin garantías de los Estados soberanos, a los mercados financieros, es preciso contar con cierta calidad crediticia mínima requerida por el mercado y, a la vez, ser sujeto de crédito. Las ciudades intermedias tienen –en general– una calificación crediticia que oscila entre B+ y BBB-. En la mayoría de los mercados financieros de la región, estos ratings no resultan suficientes para obtener un crédito a largo plazo. De igual forma, funcionan los mercados de iniciativa privada (asociaciones público-privadas). Sería necesario, en esos casos también, recurrir a la garantía del gobierno nacional para que cubra los riesgos de un eventual incumplimiento en los pagos.

Sobre las asociaciones público-privadas podemos destacar el caso de la ciudad de Rosario. Esta ha logrado, en los últimos quince años, la recuperación urbana de la costa del río Paraná a través de una nueva reglamentación municipal que modificó el uso de los suelos de la Avenida Costanera, donde ahora conviven áreas residenciales, comerciales y de espacio público. Dichas reformas provocaron un importante aumento del valor de la cotización de dichos terrenos y propiedades. Esta plusvalía fue compartida entre los propietarios de dichos predios y la propia municipalidad, vía la firma de contratos de concesión a largo plazo. En los citados convenios se establecen obligaciones del sector privado en la provisión de infraestructura urbana y, como contraprestación, el derecho del sector público local a percibir una retribución a cambio de la explotación comercial de los predios.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La CABA dispone de un presupuesto equiparable a muchas ciudades de economías avanzadas; de hecho, el ejecutado en 2018 fue de 252.000 millones de pesos (6.461 millones de dólares a diciembre 2018). Para tener una idea, el presupuesto de la ciudad de Barcelona del mismo año fue de 2.400 millones de dólares y para compararla con una ciudad-estado, el presupuesto de Washington - Distrito de Columbia, fue de 7.600 millones de dólares en el mismo año. Si bien las tres ciudades nombradas son disímiles entre sí (en términos de población, personas que transitan a diario, turismo, área metropolitana, dimensión geográfica, competencias), estos simples números ponen en evidencia la capacidad que tiene la CABA de poder garantizar derechos a la totalidad de sus habitantes.

Las fuentes de financiamiento de la CABA son diversas. Entre ellas encontramos la recaudación de impuestos, tasas, multas, etc., pero también recursos provenientes de la venta de bienes y servicios de la ciudad. Asimismo, existen recursos con afectación específica, y transferencias de otros gobiernos o privados para un destino determinado. Y finalmente, el financiamiento, que podemos diferenciar entre interno y externo: el primero toma la forma de títulos de deuda y préstamos realizados en el mercado interno, y el segundo está constituido por créditos otorgados por los gobiernos de otros países, organismos internacionales y bancos o entidades financieras del sector externo.
En los últimos 13 años la deuda pública de la ciudad de Buenos Aires ha crecido significativamente, y si bien se han hecho algunas importantes obras de infraestructura (como el Paseo del Bajo), los y las habitantes siguen padeciendo un sistema de transporte público deficiente, la falta de espacios verdes, de vacantes en las escuelas públicas y serios problemas de vivienda. Muchas de estas cuestiones se han hecho aún más evidentes y dramáticas en el marco de la pandemia.

Analicemos un poco más en detalle estos déficits, ya que la cuestión de la vivienda esconde en realidad los serios problemas de pobreza y desigualdad que se generan en la CABA. La falta de políticas de control de los precios de alquileres, construcción de vivienda pública e integración de los barrios periféricos hace que hoy se siga hablando de cuestiones esenciales como el acceso al agua potable o los peligros de vivir al lado de zonas contaminadas como el Riachuelo. Y es que, además, los barrios más pobres han crecido de manera sostenida en los últimos años. Tal como se expone en el cuadro siguiente, podemos cuantificar cómo han aumentado los porcentajes de población, hogares y viviendas habitadas en villas de emergencia, en un 83% en términos de población desde el 2006, conformada principalmente por niñas, niños y adolescentes.

Tabla 1 Porcentaje de viviendas habitadas, hogares y población en villas de emergencia sobre el total de la ciudad. Ciudad de Buenos Aires. Años 2006/2018.

Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Economía y Finanzas GCBA). EAH 2006/2019.

A pesar del financiamiento externo y del gran presupuesto de la CABA, sigue habiendo pobreza por ingresos y estructural en la capital de la Argentina. Si bien es esperable que la deuda se tome con fines específicos, lo que preocupa es cómo el pago de intereses crece a expensas del presupuesto para fines sociales. Y particularmente, es preocupante cómo ha caído la participación de gastos sociales en los presupuestos entre 2005 y 2020: en el 2005, 64,23% del presupuesto se destinaba al gasto social, mientras que en el 2020 solo se destina el 50,40%. A su vez, dentro de Gasto Social, la suma de las erogaciones con destino a Vivienda, Educación, Agua Potable y Salud caen en su participación mientras que Trabajo y Promoción y Acción Social aumentan su peso sobre el total en el mismo período. Obviamente, estas partidas presupuestarias fueron afectadas por la emergencia económica en el marco de la pandemia; sin embargo, revelan las prioridades del gobierno local.

Claramente la política de inclusión no depende exclusivamente de los gobiernos locales, y es indispensable pensar en acciones conjuntas con el gobierno nacional para garantizarle a la población la capacidad de disponer de un trabajo digno y de poder prosperar. Es decir, sin una macroeconomía ordenada y una economía creciendo no se puede pensar en soluciones estructurales. Pero al mismo tiempo es fundamental que los gobiernos locales construyan ciudades que busquen dar respuestas a las necesidades de las familias, garantizando elementos centrales del Estado del bienestar: educación, salud y vivienda.

La banca pública

En este camino de financiar una ciudad más inclusiva, justa y desarrollada, que busque reducir la desigualdad de sus habitantes, el Gobierno de la Ciudad dispone de una herramienta fundamental como fuente de financiamiento: el Banco de la Ciudad de Buenos Aires. Es un banco comercial de capital estatal cuya política puede ser orientada de manera tal que complemente el accionar del gobierno, así como financiar la acción gubernamental con recursos propios o crear fideicomisos con finalidades específicas, sin que esto suponga poner en riesgo la sustentabilidad financiera de la propia entidad.
De hecho, podemos destacar algunas acciones que realiza el banco en esta dirección. Por un lado, dispone de líneas de crédito con tasas reducidas para, por ejemplo, empresas que se instalan en los distritos económicos específicos, para los taxistas, microcréditos, y también algunas de primera vivienda. Por el otro, desde 2017 a la fecha, el Banco Ciudad ha transferido 1.200 millones de pesos destinados a la integración de un fondo fiduciario para soluciones habitacionales y obras con fines sociales.

La irrupción de la pandemia llevó al banco a cumplir un rol fundamental en el sostenimiento del aparato productivo de la ciudad, a partir de políticas diseñadas por el gobierno nacional y regulaciones establecidas por las nuevas autoridades del Banco Central: desde el inicio de la pandemia, los créditos a tasa interanual del 24% para pago de nómina salarial permitieron a muchas empresas cumplir con sus obligaciones salariales a pesar de haber tenido que reducir o detener su actividad. Más recientemente, implementando una medida del Gobierno de la Ciudad, se sumaron los créditos al 12% para comercios no esenciales.

Sin embargo, si bien el Banco Ciudad tiene una cartera de créditos hipotecarios para vivienda mucho mayor al resto del sistema, el Gobierno de la Ciudad no ha dispuesto de ningún programa para solucionar de manera masiva el problema de acceso a la vivienda. El banco se encuentra desaprovechado en este sentido, al no llevarse adelante desde la ciudad una política de construcción y recuperación de vivienda para la venta y alquiler. Con el debido acompañamiento del gobierno local, y la planificación urbana que puede dar, el Banco Ciudad puede ser mucho más agresivo a la hora de otorgar el crédito para aumentar la cantidad de viviendas, facilitar la adquisición de vivienda propia, promover la reparación y refacción, y garantizar el alquiler de vivienda social construida por el Estado.

Resulta importante resaltar que una política crediticia no debe solo aplicarse a tomadores de préstamos que adquieran una propiedad única, familiar y de ocupación permanente, dado que una política masiva de este tipo corre serio peligro de que se traslade a precios y se transforme en una burbuja inmobiliaria derivando en una situación peor a la inicial. Es necesario también diseñar líneas crediticias orientadas a la construcción de unidades nuevas, correctamente direccionadas a familias con problemas de habitabilidad complementando con obras de infraestructura de servicios públicos, de transporte y educación que las abastecen, así como también armonizando el medio ambiente.
Pasando al plano de infraestructura y grandes inversiones, cabe decir que el Banco Ciudad puede acompañar junto a la banca multilateral de crédito (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, CAF), proyectos clave para la inversión en la ciudad. La ampliación de la red de subtes, el tratamiento de residuos urbanos, la construcción de grandes obras de infraestructura, también pueden hacerse con la participación de la banca pública. Aquí es importante pensar al Banco Ciudad como uno más del sistema de banca pública donde encontramos al Banco Nación, Banco de la Provincia de Buenos Aires y al BICE como actores centrales para coordinar ciertas acciones.

Además de su papel en lo relativo a la vivienda, la banca pública de la ciudad de Buenos Aires puede y debe cumplir un rol decisivo en la recuperación económica de la ciudad en los años posteriores a la pandemia, mediante la creación de instrumentos que permitan movilizar recursos hacia el fortalecimiento de sectores que sean considerados estratégicos, de alto valor agregado. Un ejemplo de esto sería un fondo fiduciario para la recuperación económica, de composición mixta público-privada.

Reflexiones finales

La pandemia hizo evidente el desfinanciamiento de sectores estratégicos desde 2007 en la ciudad, especialmente la salud pública. Si bien muchas voces habían alertado sobre esta situación, la actual coyuntura la hizo inocultable. Hasta hace pocos meses, el Gobierno de la Ciudad insistía con su plan de cerrar cuatro hospitales, para “liberar” tierras para la especulación inmobiliaria. ¿Cómo haríamos para enfrentar la actual crisis sanitaria con cuatro hospitales menos?

Las políticas públicas orientadas al desarrollo urbano deben ser parte del nuevo Estado solidario a construir. Las ciudades inclusivas, transitables, sustentables en términos ambientales, con acceso a servicios básicos de calidad, mejoran sustancialmente la vida de sus habitantes y sacan a parte de la población de la pobreza estructural. Por lo que resulta fundamental pensar la mejor manera de financiar dichos proyectos. Evidentemente, con los recursos propios puede no ser suficiente para proyectos estratégicos, de allí la importancia de complementar con financiamiento interno y externo.

La aproximación al tema que se realiza en este artículo pone sobre la mesa la importancia de la banca pública nacional, incluyendo el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, para financiar de manera equilibrada las obras de infraestructura pendientes, un programa estratégico de vivienda tanto para las clases populares y las clases medias de la ciudad, y un plan de recuperación económica pospandemia.

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Artículos de este número

Daniela Beltrame y Joaquín Benítez.
Covid-19 en villas y asentamientos: nuevos viejos problemas en la respuesta pública
Pamela Eleonora Ares
Ciudades que cuidan
Fernando Gabriel Cafferata y Natalia dos Santos Claro
Ciudades inteligentes hoy: ¿cómo la tecnología puede hacer ciudades más seguras en Latinoamérica?
Delfina Rossi y Ariel Maidana
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Matías Bianchi
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I Julio Lumbreras, IICarlos Mataix, IIISimona Perfetti, IVManuel Alméstar, VSara Romero, VILuisa F. Guerra, VIIJaime Moreno y VIIIXosé Ramil.
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