Hacia un acuerdo social educativo: reflexiones en torno a la construcción de una nueva Argentina federal y democrática

Hacia un acuerdo social educativo: reflexiones en torno a la construcción de una nueva Argentina federal y democrática

Por Alejo Tolosa

En la búsqueda de atenuar las brechas de desigualdad, en este artículo nos proponemos un ejercicio de reflexión sobre los desafíos que enfrenta la educación argentina a cuatro años del gobierno de cambiemos. Pensar un acuerdo social educativo, de carácter federal e institucionalizante, nos ubica en los límites del ciclo de política pública: entre la cuestión electoral y los resultados educativos.
 
Profesor de Enseñanza Media y Superior de la UBA y maestrando en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés


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Con la llegada al poder de AMLO en México y con el triunfo de la fórmula Fernández-Fernández, América Latina comenzó a dar una vuelta de página. En un momento político convulso para la región, con gobiernos de derecha que acarrean graves problemas sociales –por un lado, Bolsonaro y Piñera, y por otro, el reciente golpe de Estado en Bolivia–, la democracia se encuentra cuestionada por posturas que atentan contra las conquistas populares y los derechos adquiridos durante años de gobiernos progresistas.

La vinculación entre las elites económicas de la región y la canalización de sus demandas por la vía democrática ha sido más compleja y se expresó con vehemencia en el transcurso del siglo pasado. Distintos autores han adherido a la tesis sobre la inexistencia de un partido político, constituido y fuerte, como expresión política de los intereses de las elites. Esta incapacidad para absorber sus intereses habría llevado a diversos golpes militares en el transcurso del siglo XX. Otros autores han señalado la importancia de maniatar a los elementos más virulentos de las derechas latinoamericanas al sistema democrático ante la ausencia de burguesías con intereses nacionales. Para estos autores, la democracia es una conquista en sí y una victoria de los movimientos populares de América latina.

De esta manera, el proceso democrático pensado como marco ideal para establecer un equilibrio de poderes, suavizar las contradicciones inherentes a la sociedad, canalizar las demandas, generar mecanismos de diálogo y establecer pactos constitutivos de políticas no está dado de una vez y para siempre ni es una conquista naturalizada: exige revisar constantemente sus presupuestos para garantizar un ejercicio pleno. En términos teóricos, la democracia en América latina debiera ser acumulativa en contraposición a las dictaduras. Pese a esto, la calidad de la vida democrática se presenta más difusa: ¿cómo pensar una democracia con represión y persecución de dirigentes políticos? ¿Cómo es posible que en democracia se produzca un megaendeudamiento externo a gran escala? ¿Qué acuerdos básicos debería garantizar la vida democrática? En términos generales, la dirigencia política se encuentra embarcada en una campaña electoral tras otra. Establecer acuerdos estructurales de políticas o de áreas prioritarias parece ser una promesa difícil de sostener para los gobiernos, aunque necesaria.

Al hablar de estos acuerdos básicos, una dimensión a tener en cuenta debería ser la educativa. Lo que hoy se denomina liberalismo –o neoliberalismo– lejos está del liberalismo de fines del siglo XIX. Aunque con una pretensión uniformizadora y hegemónica, ese liberalismo decimonónico impulsó un proyecto educativo que consiguió establecer un sistema de vanguardia. Hoy día, el discurso de los sectores neoliberales pone en cuestión a la escuela como responsable del deterioro educativo. Pero no cualquier escuela sino la escuela pública. Este enfoque busca que la institución dé respuesta a los problemas de la educación, pero desconfía de las decisiones institucionales y la autogestión de la enseñanza. En la actualidad, la propuesta del neoliberalismo reside en hacer valer su diagnóstico, previamente constituido, sobre la degradación del sistema educativo; haciendo hincapié en la supervisión punitiva de la escuela y, por ende, de sus docentes y alumnos. Esto se ha visto en la gestión de Cambiemos y en algunas de las propuestas sobre educación que se esgrimieron en el debate presidencial.

Cambiemos ha acentuado una fractura en la sociedad –la denominada grieta–. Sin embargo, apostó aún más a la fragmentación del sistema educativo. El refuerzo de las nociones de meritocracia contribuyó a ampliar estos circuitos diferenciados dentro del sistema educativo. Estos fragmentos y circuitos que poseen distancias y barreras entre sí solo pueden redimirse mediante la acción estatal, con políticas dirigidas y focalizadas, que recuperen la tradición sistémica y la visión integral del sistema educativo.

Las políticas educativas entre dictadura y democracia

La retórica educativa del primer peronismo propiciaba un modelo orgánico de Estado-Sociedad donde se pretendía reordenar “la sociedad desigualmente desarrollada”. Perón sostuvo –en un acto donde fue distinguido con el título de Doctor Honoris Causa por las autoridades universitarias argentinas– la importancia de una nueva constitución orgánica de las fuerzas sociales y políticas de la nación que acompañaría el proceso de modernización estatal. Mediante una armonización de la cultura, entre elementos materialistas e idealistas, la educación peronista presentaba una fisonomía nacional en contraposición a la patología social, que en el discurso de la época representaba al proceso desintegrador de las fuerzas sociales frente al enemigo externo. Si bien el discurso pedagógico del primer peronismo se encuentra teñido de una impronta médica y organicista propia de la época, existe una mirada integral y sistémica de lo que debía ser la educación. De esta manera, la vinculación entre la educación y el trabajo constituía otro pilar del sistema educativo: una sinergia entre educación y trabajo en el marco de un proceso de expansión industrial. Casi en simultáneo, durante los años cincuenta, el desarrollo de la educación privada comenzó a hacer sus primeros pasos, pero bajo una fuerte regulación estatal; no obstante, de manera progresiva, esta regulación fue diluyéndose con los sucesivos gobiernos.

El sistema educativo nacional arrastra factores estructurales –desde la distinción entre ámbitos urbanos y rurales así como de provincias ricas y pobres– que explican en parte la profundización de las brechas de desigualdad. Estas no nacieron con los procesos de reforma de los años sesenta, setenta y noventa, aunque sí las profundizaron. Un momento de quiebre se produjo durante la reforma de la última dictadura militar. La descentralización de las escuelas de nivel inicial y primario (1978) se hizo extensiva y fue absorbida por los Estados subnacionales. Esto llevó a un mosaico de realidades diversas que se propagaron por el territorio nacional. Durante el período, el gasto educativo nacional por habitante tuvo una caída del 38% mientras el provincial un 24% en promedio. A su vez, se produjo un deterioro de la relación entre alumnos-docentes y una acentuada caída en inversión en infraestructura escolar. A raíz de esto, surgieron distintas iniciativas para dar respuesta a la creciente demanda de la sociedad: turnos intermedios en las escuelas y aulas sobrepobladas. Mientras se produjo una desregulación de la economía y el impacto de la deuda sobre el producto comprometía el futuro del país, el proceso de descentralización educativa fue acompañado de un desentendimiento de las competencias nacionales en materia de educación. La idea de subsidiariedad estatal como política de Estado acompañó este proceso de descentralización educativa de la dictadura que se basó en alentar y promover el desarrollo de los privados como actores educativos –las familias y las iglesias–, reservando un rol secundario para el Estado nacional.

Entre los años ochenta y noventa, la situación no presentó mejoras significativas. El porcentaje de hogares situados bajo la línea de pobreza creció notablemente y se produjo un marcado deterioro en la distribución del ingreso. Esto tuvo su correlato en el salario docente que, según un estudio de CIPPEC, entre 1994 y 2001 sólo creció un 8%. El cuadro de situación de la educación –que sufrió un gran quiebre con la política educativa de la dictadura– no mejoró y se agravaron las desigualdades pese al crecimiento de la matrícula y la expansión de la escolaridad. Basada en la New Public Management (NPG) como visión neoliberal de la administración pública, la ley de Transferencias (1992) impulsó la descentralización de la educación media y superior no-universitaria cediendo obligaciones nuevamente a las provincias. Sin embargo, el Estado nacional retuvo en su poder los instrumentos fiscales. De esta manera, la descentralización tuvo dos movimientos: uno centrípeto –los mecanismos fiscales– y uno centrífugo –la responsabilidad gubernamental de la educación–. Esto tuvo como causa el desentendimiento del Estado con una política nacional de educación, y como efecto, una nueva acentuación de las disparidades interprovinciales.

La educación en tiempos de Macri. Medición y meritocracia

En el 150º aniversario del diario La Nación, Mauricio Macri señaló que un claro logro de su gestión es la transformación en el sistema educativo: “(...) mediante la implementación de la evaluación Aprender hemos mejorado en lengua y estamos mejorando en matemáticas”. ¿A qué asocia Macri la idea de “mejora”, de “transformación”? Vale la pena revisar algunas de estas afirmaciones. En cierto modo, la idea refundacional de Cambiemos en la educación no tiene sustento, incluso si existiera un “avance en matemáticas y lengua” encontramos un sinfín de indicadores y variables sociales que impactan en esto. ¿Acaso han mejorado los indicadores de incremento y diversificación de consumos culturales? ¿Qué contenidos pedagógicos, educativos y de calidad realizó el macrismo? O bien, una pregunta aún más elemental: ¿cómo se llegó a estos avances?, ¿cuál ha sido el camino recorrido en estos cuatro años?
Esta idea resultadista busca reafirmar el diagnóstico negativo del sistema educativo antes que una propuesta para su mejora. Durante su primer año de gestión, el ministro de Educación Esteban Bullrich jerarquizó a secretaría al área de evaluación declarándola como prioritaria, mientras descartó avances en materia educativa –señalados por propios y no tan propios– desarticulando programas de formación –el Plan Nacional de Formación Docente– y delegando en los gobernadores esta tarea.

De esta manera, el macrismo fue una correa de transmisión de la idea de cuantificar el proceso de aprendizaje. La obsesión por la medición buscó para Cambiemos la confirmación de su premisa educativa: la degradación de la escuela pública. Por esta razón, la evaluación educativa no puede pensarse en función de posar la mirada sobre los actores escolares individualizados.

La medición estandarizada de la educación –lo que fueron los Operativos Nacionales de Evaluación (1993) o las pruebas Aprender (2016)– vela algunos desafíos estructurales de la educación. La evaluación no deja de ser un instrumento y no una finalidad en sí; debe partir no de una mirada sesgada o punitiva, sino de una perspectiva que permita establecer oportunidades y desafíos, así como equiparar pisos educativos. Creer que el sistema educativo debe refundarse –a partir de un diagnóstico netamente negativo– esencializa la función de la escuela. Las escuelas se encuentran atravesadas por múltiples problemáticas que deben atenderse desde diversos enfoques.

Hacia un acuerdo social educativo

En contextos de recesión, de desaceleración o de crecimiento sin redistribución, las políticas educativas son las primeras en sufrir el recorte de fondos. En suma, la educación queda constreñida a los tiempos electorales, pero también a los vaivenes económicos. Dos ciclos que no siempre son congruentes, con desafíos y oscilaciones que afectan la ejecución de las políticas educativas.

¿Es posible entonces pensar un acuerdo social en educación? Los acuerdos o contratos sociales no son una novedad. En general, los acuerdos sociales se han llevado a cabo en distintos momentos de nuestra historia; pensados como acuerdos de salarios y precios –estos últimos más difíciles de regular–, se basaron en una fuerte cohesión y previsibilidad política. El acuerdo social sin una dimensión política estructurante se vuelve difícil de sostener. Pero otro desafío afecta a la idea del contrato o acuerdo social: surgen como respuesta a momentos de inestabilidad política o económica, o ambas a la vez.

Nos preguntamos entonces: ¿es posible pensar un acuerdo social con connotaciones positivas? ¿Un acuerdo social institucionalizante? El ámbito educativo tiene herramientas variadas para dar respuesta a la necesidad de un acuerdo social: la revitalización del Consejo Federal de Educación (CFE) y de la paritaria nacional docente pueden ser instrumentos idóneos para el intercambio entre actores, así como de consulta y de concreción de políticas educativas con carácter federal.

En principio, debemos pensar que las desigualdades educativas deben enfrentarse en distintos niveles de elaboración de políticas. Por esta razón, una perspectiva constitutiva de las mismas reside en su financiamiento y la disponibilidad de fondos que permitan en el mediano y largo plazo sustentar cambios, avances y transformaciones en la educación. Resulta interesante entonces pensar mecanismos impositivos que reviertan la matriz regresiva del sistema tributario nacional. Atacando la primera brecha de desigualdad, la económica, el impacto estructural de las transformaciones educativas será más profundo. Pero como todo avance colectivo en materia de derechos, una reforma impositiva se traduce en una transferencia de recursos: aquí aparece una dimensión política estructurante. No solo con voluntad política se construyen consensos, sino que la construcción política debe basarse en la inclusión de actores que persistan en la defensa de sus derechos. Dotarlos de herramientas –Néstor Kirchner señalaba al hablar de los movimientos sociales que su gestión los dejaría un paso más arriba en la escalera de los sueños– habilita la construcción de un proceso democrático acumulativo. Por ejemplo, una oportunidad en el contexto regional actual, ante los desafíos de la formación docente, reside en reafirmar la construcción democrática frente al avance de visiones retardatarias y neofascistas que buscan expandirse por el continente. No se trata simplemente de propiciar procesos de redistribución y crecimiento económico sino de establecer una correlación de fuerzas que permita sustentar estas conquistas en el marco de una vida democrática. El Estado debe permitir y promover espacios de negociación que puedan pensarse como instancias de generación de acuerdos y consensos estructurales. Estas instancias deben ser dinámicas, propositivas y con poder resolutivo. Los actores educativos, comunitarios, de los sectores ligados a la producción y a la generación de conocimiento, pueden aportar miradas diversas a las problemáticas educativas que, en términos generales, son multicausales. En este sentido, el debate educativo debe abrirse a la comunidad, pero con un vertebrador claro del proceso que permita rescatar la visión sistémica e integral de la educación: este debe ser el Estado nacional.

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Voces en el Fénix Nº 79
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Artículos de este número

Santiago Cafiero y Nahuel Sosa
Hacia un nuevo acuerdo social
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Los ciudadanos en camino del deseo hacia un Acuerdo Social
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Hacia un nuevo pacto social: la revalorización de la política y el cuidado de la casa común, como resguardo ante la crisis
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El acuerdo social y la estabilidad macroeconómica
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