Gobernar con la ciudadanía

Gobernar con la ciudadanía

Por Matías Bianchi

Se propone la necesidad de introducir mecanismos de inteligencia colectiva en políticas públicas, específicamente a nivel local, para construir un modelo de gobernanza más legítimo, eficiente y sostenible. Se hace una crítica a la mirada de gobierno abierto, y propone focalizar estrategias en la generación de capacidades, la inclusión política y la garantía de espacios efectivos de participación por parte de la ciudadanía.
 
Director de Asuntos del Sur y docente en la University of Arizona. Doctor en Ciencia Política (Sciences Po, Paris)


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La pandemia de Covid-19 nos ha puesto frente a un escenario desconocido, y para el que no tenemos aún las respuestas científicas ni las políticas sanitarias, tecnológicas o de infraestructura para hacerle frente. Ante esta situación, la mayoría de los gobernantes, con grandes diferencias entre ellos, han reaccionado de manera improvisada y reactiva.

Desgraciadamente, una gran cantidad de ellos utilizaron la emergencia sanitaria como excusa para concentrar aún más el poder en sus manos. Desconociendo la opinión de expertos, apelando a eslóganes facilistas e irresponsables, obviaron divisiones de poderes, y aprovecharon para violar derechos ciudadanos y para perseguir a opositores políticos. Estas acciones profundizan los desafíos ya existentes en nuestras democracias, en donde hemos visto en los últimos años fantasmas que creíamos extinguidos –como los golpes de Estado–; la emergencia de liderazgos políticos crecientemente autoritarios y algunos abiertamente antidemocráticos, y los niveles más altos de violencia política y violación de derechos humanos que hayamos experimentado en décadas.

El gobierno argentino ha sido uno de los que actuó de manera diferente. Ha mostrado vocación de diálogo, colaboración y concertación a la hora de responder a la emergencia sanitaria y económica. Sin embargo, como en la mayoría de los casos, la ciudadanía no ha tenido participación activa en este proceso, por lo que queda todavía pendiente el “gobernar con la ciudadanía”, tal como había propuesto el mismo Presidente en su discurso de asunción.

La realidad nos ha demostrado que esta pandemia es un desafío al que no podemos dar respuestas unilaterales desde las miradas parciales de un gobierno o una comunidad en particular.

Es por ello que este artículo sostiene que hoy más que nunca necesitamos enfoques que promuevan la inteligencia colectiva como forma para buscar soluciones a desafíos públicos. La premisa sobre la que se basa es que nadie lo sabe todo, pero todo el mundo conoce y sabe algo, por lo que el conocimiento está en la humanidad.

En este sentido, la agenda de gobierno abierto, la cual ya apela a este enfoque, se presenta como una oportunidad, sobre todo implementada a nivel local, para reconstruir lazos entre Estado y sociedad, generando capilaridad en el entramado social, y contribuyendo así a generar soluciones políticas más legítimas, eficientes y sostenibles. Sin embargo, también se advierte aquí, esta agenda debe dejar de lado el enfoque neoliberal imperante en la gestión anterior, focalizada principalmente en transparencia y apertura de datos, y pasar a impulsar iniciativas que apunten a “abrir la cocina” de gobiernos y sumar a la sociedad a la definición e implementación de políticas públicas.

Es por ello que este artículo también propone resignificar la agenda de gobierno abierto para ponerla al servicio de la construcción de tejido social y de democratización de la sociedad. Para su éxito, aquí se sostiene, se requiere diseñar los marcos legales necesarios para garantizar su institucionalidad y que estos procesos sean vinculantes, adoptar las herramientas pertinentes para incorporar a la ciudadanía en los procesos de tomas de decisión y la generación de capacidades tanto en el Estado como en la ciudadanía. Estas medidas no solo permitirán generar el marco para responder a este y a otros desafíos con las características de la actual pandemia, sino también diagramar una hoja de ruta para construir una sociedad más democrática.

Inteligencia colectiva en gobiernos locales

Hoy parecería que todos nuestros problemas surgieron con el Covid-19, y olvidamos que ya estábamos insertos en una crisis política y económica sin paralelo. Según la CEPAL, el desempeño económico de la región en esta última década ha sido el peor desde la Segunda Guerra Mundial, aumentando los niveles de pobreza, exclusión y desigualdad. Latinobarómetro también muestra que los niveles de apoyo a la democracia, a sus instituciones, y sobre todo a los partidos políticos, son los más bajos desde que comenzaron estas mediciones en 1995.

En gran medida, este desempeño responde a transformaciones estructurales que venimos experimentando en el mundo y están vinculadas a la “Cuarta Revolución Industrial” y al capitalismo globalizado que están cambiando la manera en la que vivimos, trabajamos y nos relacionamos.

Estos factores ponen en jaque el modelo de organización “estado-céntrica” que se había ido constituyendo a lo largo del siglo XX en las democracias de Occidente.
Algunos de los fenómenos que estamos viviendo corresponden a la creciente “liquidez” de la sociedad que, como sostiene Zygmunt Bauman, hace que los espacios de pertenencia y referencia de la ciudadanía sean más difusos; la precarización laboral ha vuelto a los sindicatos y organizaciones más irrelevantes; el encarecimiento y mediatización de la política han generado incentivos para que los políticos estén más lejos de sus bases, y la globalización económica le ha quitado centralidad al Estado, pudiendo hoy los poderes de facto tener una influencia desmedida sobre las agendas y decisiones públicas de los países. Es decir, el tejido social, y sobre todo los mecanismos tradicionales de intermediación entre Estado y sociedad, que se habían constituido sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial, son cada vez más débiles y difusos (ver gráfico 1). Este fenómeno se acentúa en sociedades periféricas y fuertemente desiguales como las latinoamericanas.

Gráfico1. Las herramientas que hoy tenemos ya no sirven

Pierre Rosanvallon señala que la crisis de democracia en la que estamos insertos reside en que, si bien nuestros regímenes son democráticos, ya no se gobierna democráticamente. No deberían sorprender, entonces, los bajos niveles de satisfacción con la democracia, ni tampoco que amplios sectores de la sociedad apoyen alternativas políticas antisistema, recrudeciendo el tribalismo y la xenofobia que vemos profundizar en todo el mundo. Se vuelve necesario, por ende, construir un nuevo acuerdo democrático.

En este sentido, la agenda de gobierno abierto se presenta como una oportunidad para democratizar el Estado y reconstruir el tejido social deteriorado de las democracias en la región. Este enfoque ha ido ganando cada vez más relevancia como forma de innovar la administración pública alrededor del mundo, la cual pone énfasis en la participación de las personas, la colaboración y la transparencia, que están entre las demandas ciudadanas más importantes de Latinoamérica. Asimismo, responde al Objetivo 16 de la Agenda para el Desarrollo Sostenible 2030, especialmente en lo que se refiere a la identificación de estrategias que permitan lograr sociedades más inclusivas, sostenibles y justas. De acuerdo con la Alianza para el Gobierno Abierto, estas iniciativas están transformando el modo en que las instituciones interactúan con la sociedad al mismo tiempo que redefinen el compromiso ciudadano mediante nuevos principios y valores (OGP, 2017: 7-9). Más aún, uno de los pilares de este tipo de acercamiento, la co-creación, propone una “revolución” en la forma de gobernar, pues incluye a la ciudadanía como co-protagonista en los procesos de diseño de política y la toma de decisión.

La incorporación de la ciudadanía en las políticas públicas no responde solo a un problema de legitimidad democrática, sino también a una necesidad de dar soluciones de inteligencia colectiva a desafíos de un mundo cada vez más complejo e incierto. La inteligencia colectiva es la capacidad de una sociedad de organizarse para resolver problemas que la afectan, definidos y decididos a partir de ideas, experiencia y escrutinio de la ciudadanía. Este tipo de estrategias mejora la comprensión de los problemas a enfrentar, el desarrollo de las opciones e ideas, y establece un mecanismo más inclusivo para la toma de decisiones y un mejor control sobre lo que se ha hecho.

Específicamente, es a nivel local donde este tipo de estrategias tiene mayor potencial. En primer lugar, porque los gobiernos subnacionales son las entidades más cercanas territorialmente a la ciudadanía y, por ende, la vinculación con los gobiernos es más sencilla y fluida en este nivel. De hecho, en este nivel representantes y representados viven en el mismo lugar e incluso es posible que se conozcan personalmente; además, es más probable que la ciudadanía esté más predispuesta a participar e influenciar en el proceso de toma de decisión. En segundo lugar, porque en el último cuarto de siglo los países latinoamericanos han experimentado una considerable descentralización en los gobiernos subnacionales. Hoy en día, estos niveles controlan alrededor del 30% del gasto público y están a cargo de políticas públicas cruciales para el desarrollo, tales como educación, salud y seguridad. Desde este punto de vista, abrir dichos niveles de gobierno podría tener un potencial impacto en el desarrollo a largo plazo de las sociedades. Tercero, porque América latina se encuentra en franca urbanización. Tres ciudades en la región exceden los 15 millones de habitantes, otras cuatro están sobre los 10 millones y por lo menos 28 superan el millón. Estas transformaciones requieren ingentes cantidades de infraestructura pública, incluyendo más transporte público, mejores niveles de seguridad y un uso inteligente de los espacios públicos, ámbitos en los que la innovación pública es muy necesaria. Finalmente, porque es a ese nivel donde se han dado las principales innovaciones públicas en la última década, y es donde se han refugiado en modo defensivo movimientos emergentes que han sido amenazados por la creciente ola antiderechos y de violencia. Tanto el municipalismo español, el Movimiento Verde colombiano, Muitas en Belo Horizonte (Brasil) y tantos otros, son testigos de que hay mayor margen de maniobra para incidir políticamente a nivel subnacional.

El trabajo de apertura de gobiernos a nivel subnacional no es solo una posibilidad de incidencia, sino también una herramienta vital para la reconstrucción de confianza en instituciones para la recuperación de la democracia. La clave de la confianza se da en la continua interacción entre los diferentes actores políticos, tanto en gobierno como en ciudadanía, la cual va generando comportamientos reiterados, incidiendo en las expectativas positivas de los mismos, como en la creación de incentivos para la cooperación. Keele afirma que la confianza en sociedades surge a partir de sostener interacción a través de actividades cívicas entre la ciudadanía y los gobiernos, más que las afinidades ideológicas o de pertenencia.

Esta creciente incorporación se da, principalmente, a través de dos mecanismos. El primero es el incremento de canales de diálogo con la sociedad civil organizada, lo cual implica ampliar y mejorar los diferentes espacios de debate público (asambleas, los consejos estratégicos, presupuestos participativos, las mesas de trabajo, entre otras). El segundo mecanismo es la efectiva participación en el co-diseño de políticas públicas con la sociedad civil. Este nivel es cualitativamente superior, ya que requiere que las organizaciones inviertan más tiempo y conocimiento en un proceso público, y, por el otro lado, que los gobiernos den garantías y espacios para que esa colaboración sea efectiva.

En un estudio sobre la implementación de gobiernos abiertos en América latina, comprobamos empíricamente que, a mayor interacción, aumentaba la confianza. Y, curiosamente, la confianza ciudadana se extendía más allá de las personas u organizaciones que formaban parte del proceso directamente. Las mismas operan como “intermediarios” de confianza hacia poblaciones o grupos más amplios, que confían y tienen relaciones con ellos, pero no necesariamente con los gobiernos. Estas comparten información con otras organizaciones, actúan como portavoces de las políticas públicas y convocan a nuevos actores y habilidades a espacios colaborativos, haciendo uso de sus propias redes de alcance.

En la práctica, sin embargo, el modelo imperante de gobierno abierto propuesto por la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) se muestra insuficiente. El mismo es sesgado y prescriptivo. Es sesgado porque hace un foco sobredimensionado en la transparencia y tecnologías de datos abiertos. Un estudio de 2018 muestra que dos tercios de los compromisos de AGA están vinculados a la transparencia, apertura de datos y rendición de cuentas. Esta agenda se reconoce en una mirada de “ciudadanos espantados”, como nos invita a pensar el filósofo coreano-alemán Chul Han. La misma repite el presupuesto neoliberal de una sociedad civil virtuosa que contrasta con una política sucia a la que hay que controlar y transparentar.

En un contexto político regional donde se requiere una reconstrucción del tejido social, el foco de la apertura de gobiernos debería estar puesto, centralmente, en la inclusión política, la articulación entre actores y la provisión de bienes públicos, agendas prioritarias de la democracia en América latina.

El modelo de AGA también se presenta como prescriptivo porque se focaliza en que los gobiernos asuman compromisos como un fin en sí mismo, con muy pocas herramientas y metodologías para la construcción efectiva de esas agendas, ni dispositivos concretos de evaluación de impacto ni penalización por incumplimiento.

La coyuntura nos invita a pensar iniciativas y reformas que apunten a reconstruir el tejido social. El horizonte de un gobierno, un Estado y, en definitiva, una sociedad abierta no puede limitarse a la transparencia, sino en uno en el cual el conocimiento, la cultura, la naturaleza, la salud y las plataformas de información son considerados como bienes de todas las personas y traen beneficios para el entero conjunto. Una sociedad abierta es esencialmente democrática porque se basa en el debate público, la participación ciudadana y la mejora permanente. La infraestructura tecnológica y las capacidades técnicas ya están disponibles, sin embargo, para funcionar, requiere que se recupere una capilaridad social por parte del Estado para que no quede nadie fuera.

Entiendo que una agenda de gobierno abierto basada en la inteligencia colectiva necesita apoyarse en cuatro ejes:

i. Incentivos políticos
La inclusión de la ciudadanía tiene que ser efectiva. Por un lado, esto requiere una voluntad explícita por parte del liderazgo político, y, por el otro, que sean asuntos sensibles para la ciudadanía. En estudios hemos observado que las organizaciones que no participaban en espacios de co-creación en gobierno abierto lo hacían porque no observaban que los mismos tuvieran un impacto concreto en las políticas de gobierno. Sentían que los espacios abiertos eran testimoniales, o para legitimar decisiones ya tomadas, o que decidían sobre cuestiones menores. Esta participación tiene que ser concreta, con un efecto directo en las políticas públicas, y de carácter vinculante.
Asimismo, se ha observado que la principal resistencia a la agenda de gobierno abierto ha venido de la propia burocracia. Entonces cualquier diseño tiene que contemplar los incentivos políticos de cooperación interna dentro del Estado.

ii. Participación efectiva
La voluntad política es importante pero insuficiente. Los derechos, mecanismos y procesos requieren estar institucionalizados para poder garantizar y consolidar los avances más allá de la gestión de turno. Hay un corpus de marcos legales que garantizan el acceso a la información pública, la rendición de cuentas, los mecanismos de participación, de consulta, asamblea, y la incorporación de nuevos actores vinculados al requerimiento de incorporar a la sociedad civil en el diseño y creación de las políticas públicas. Las mismas tienen que contemplar premios y castigos dentro de la gestión pública para la incorporación efectiva de esta agenda evitando los actores de veto.

iii. Capacidades
La efectiva participación ciudadana en el co-diseño de políticas públicas posa una demanda superior sobre el funcionariado público y los liderazgos sociales. Se requieren conocimientos tecnológicos para construir plataformas e intervenir en las mismas; metodologías de facilitación de espacios colaborativos; conocimientos avanzados sobre los procesos políticos de los gobiernos; habilidades blandas para coordinar y hacer efectivos espacios horizontales, entre otras cuestiones. Muchos de estos elementos están ausentes, tanto en los gobiernos como en la ciudadanía. Es por ello que cualquier iniciativa requiere incluir un componente pedagógico-formativo para generar el cambio cultural y proveer de las herramientas pertinentes para el aprovechamiento de los espacios.

iv. Dimensión comunitaria
La variable diferencial para el avance de este tipo de agendas reside en la capacidad de construir o consolidar (dependiendo el caso) los ecosistemas de organizaciones e individuos con intereses en las áreas políticas clave. Garantizar su voz e incidencia resulta fundamental para su efectiva participación y para su valor agregado en la vida pública. En un contexto de debilitamiento institucional y de tejido social es menester generar acciones explícitas para identificar los sectores sociales con vinculación a cada área de políticas públicas.

Conclusión

Frente a la creciente desconexión entre Estado y sociedad, y sus consecuencias en las crisis políticas recientes, este artículo propone pensar a la agenda de gobierno abierto como una manera de introducir mecanismos de inteligencia colectiva en nuestras políticas públicas. Específicamente se identificó a los gobiernos locales como espacios de avance de estas agendas, tanto por su proximidad territorial, su rol en áreas políticas clave, como por su posibilidad de incidencia directa por parte de la ciudadanía.

Sin embargo, se alertó que para ello es necesario replantearse tal agenda, tanto desde lo conceptual como desde la práctica, y pasar de poner el peso en la transparencia y la lucha contra la corrupción (sin por ello dejarlas de lado), para focalizarse en la articulación con la sociedad, la inclusión política y la garantía de espacios efectivos de participación e incidencia por parte de la ciudadanía. Si avanzamos en esta dirección no solo recuperaremos la confianza en las instituciones, sino que también estaremos dando los pasos necesarios para plantear modelos de gobernanza más legítimos, eficientes y sostenibles que puedan dar respuesta a los complejos desafíos que afrontamos.

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Ciudades

Artículos de este número

Daniela Beltrame y Joaquín Benítez.
Covid-19 en villas y asentamientos: nuevos viejos problemas en la respuesta pública
Pamela Eleonora Ares
Ciudades que cuidan
Fernando Gabriel Cafferata y Natalia dos Santos Claro
Ciudades inteligentes hoy: ¿cómo la tecnología puede hacer ciudades más seguras en Latinoamérica?
Delfina Rossi y Ariel Maidana
La banca pública como herramienta para el desarrollo urbano
Matías Bianchi
Gobernar con la ciudadanía
I Julio Lumbreras, IICarlos Mataix, IIISimona Perfetti, IVManuel Alméstar, VSara Romero, VILuisa F. Guerra, VIIJaime Moreno y VIIIXosé Ramil.
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