¿Para qué sirve la utopía? La agenda del desarrollo sostenible en ciudades intermedias en Uruguay

¿Para qué sirve la utopía? La agenda del desarrollo sostenible en ciudades intermedias en Uruguay

Por Carolina Ferreira Oliveira

¿De qué hablamos cuando hablamos de desarrollo sostenible? ¿Cuáles son los roles, desafíos y oportunidades que pueden tener las ciudades intermedias en un contexto global? El presente artículo busca resumir algunos aprendizajes de la experiencia del proceso de localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el marco de procesos de desarrollo territorial, tomando como referencia el caso uruguayo.
 
Economista uruguaya, profesional en temas de políticas públicas y desarrollo sostenible, urbano y territorial.


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Del Popol Vuh a la Agenda 2030

“Que todos se levanten, que nadie se quede atrás, que no seamos ni uno, ni dos de nosotros, sino todos”. Popol Vuh

Cuando la primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland firmó en 1987 el informe “Nuestro futuro común”, elaborado por la comisión de Naciones Unidas que encabezaba, seguramente no pensó en los mayas. Dicho informe fue el que, por primera vez, incluyó el término desarrollo sostenible, definido como aquel que “satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones”.

El principal legado de la comisión fue dejar constancia de que muchos ejemplos de “desarrollo” existentes terminaban generando mayor pobreza y destrucción del ambiente. Por lo cual era necesario confrontar una postura de desarrollo económico predominante en la época que, si bien se vinculaba al avance social, también se asociaba a un alto costo ambiental. Esto afectaba no solo a la población más vulnerable, sino también a la disponibilidad y disfrute de los recursos para las próximas generaciones. Sin embargo, no fue hasta el año 2015, con la declaración de la Agenda 2030, que el desarrollo sostenible volvió a ubicarse en el centro de los debates.

Esta Agenda es política. Punto. Si bien muchas veces la tentación es centrarnos en conocer y monitorear el cumplimiento de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, de sus 169 metas y sus 231 indicadores, no debemos olvidar el hecho de que los 193 Estados miembros de las Naciones Unidas que la suscribieron volvieron a ponerse de acuerdo, casi 30 años después del Informe Brundtland, en que para que exista el desarrollo, este tiene que buscar la sostenibilidad económica, social y ambiental de las regiones, países y habitantes.

Que la visión transformadora de nuestras realidades tiene que traer aparejado, además, crecimiento económico con inclusión, reducción de desigualdad y fortalecimiento de ciudades sostenibles y resilientes, entre otras particularidades de esta hoja de ruta.

La mirada política de esta Agenda se manifiesta claramente en sus principios, que reflejan, a mi juicio, el “espíritu” de este desafío transformador.

El primero se refiere a que es una agenda universal, ya no “tercermundista”, para “países pobres” o el eufemismo de “en vías de desarrollo”. La lucidez de esta declaración es el reconocer que incluso en los países considerados ricos y desarrollados existen fuertes inequidades a nivel territorial, segregaciones urbanas, y que un alto nivel de ingreso bruto per cápita y bienestar no necesariamente reduce vulnerabilidades en cierta parte de la población.

El segundo, que es entre todos, es decir que se trata de una agenda que promueve el bien común. Esto no solo incluye a la esfera pública, sino que necesariamente debe sumar a los actores privados, a la academia y a la sociedad civil. Pero también ese “entre todos” debe ser transgeneracional; al ser una Agenda 2030, si los jóvenes no se involucran en sus definiciones y lineamientos, difícil podrá ser que alcancemos esas metas entre todos.

Finalmente, el último de sus principios nos vuelve a traer a los mayas: “Que nadie se quede atrás”. Este es uno de los puntos que más me convocan de esta Agenda. Tantas veces hablamos del “tren” del desarrollo como un tren que pasa una vez y el o la que se sube, se sube. Me trae a la memoria la imagen de “La Bestia”, ese tren que une las fronteras sur y norte de México, y que es utilizado por cientos de migrantes centroamericanos para llegar a Estados Unidos. Muchas veces saltan hacia el tren; los que lo logran, lo logran; los que no, quedan al costado del camino. Si el desarrollo no es entre todos y para todos deja de ser sostenible. Esto no solo se refiere a la pobreza; muchas vulnerabilidades tienen que ver con edad, con género, con discapacidades… La pregunta entonces es: ¿a quiénes estamos dejando atrás en nuestras comunidades? ¿En quién no estamos pensando o dejamos de costado cuando diseñamos planes, programas y proyectos?

Si algo nos enseñó la crisis del Covid-19 y su impacto en nuestros países es que había muchas vulnerabilidades ocultas y otras incluso que no tanto. La pandemia puso de manifiesto que cuando el sistema colapsa afecta sobre todo a aquellos que más necesidades tienen: precarios e informales, migrantes, ancianos y ancianas, entre otros.

Penillanura levemente ondulada

“Porque un puente, aunque se tenga el deseo de tenderlo y toda obra sea un puente hacia algo y desde algo, no es verdaderamente puente mientras los hombres no lo crucen. Un puente es un hombre cruzando un puente”. Julio Cortázar

Una de las principales innovaciones de la Agenda 2030 es la incorporación de la mirada local, de lo territorial. Es reconocer que, si bien los desafíos del desarrollo sostenible pueden ser universales, no se expresan igual en distintas regiones, países y ciudades. Por eso, los objetivos, metas e indicadores deben adecuarse a las realidades locales. Incluso en el diseño de esta agenda se incorpora un objetivo específico que recoge el rol de lo local, el ODS 11: “Ciudades y Comunidades Sostenibles”.

Esto se vio alineado posteriormente con la divulgación de la “Nueva Agenda Urbana” de ONU Hábitat, reforzando el rol de las autoridades y gobiernos locales como parte esencial del cumplimiento de esta Agenda 2030 que, al decir de muchos, “será local, o no será”.

Pero, ¿qué es concretamente impulsar un proceso de localización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible? Al decir de la asociación de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG-CGLU), este proceso “es una oportunidad para reorientar las prioridades y necesidades locales y contribuir a un nuevo marco, demostrando más claramente y con mayor precisión, cómo el trabajo de los gobiernos locales contribuye a reducir la desigualdad y lograr los objetivos de desarrollo a nivel nacional/global” (Guía para la Localización de los ODS: Implementación y Monitoreo Subnacional. Global Taskforce of Local and Regional Governments).

En Uruguay, según resolución presidencial de diciembre 2016, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto es el organismo encargado del monitoreo y articulación de las políticas públicas y elaboración de Informes de Seguimiento sobre la temática de los ODS; junto con el Instituto Nacional de Estadísticas para la elaboración y el relevamiento de indicadores de los distintos organismos, y la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional para el seguimiento de las actividades de cooperación en el marco de los ODS.

En el año 2018, al presentar el país el tercer Informe Nacional Voluntario https://ods.gub.uy/, se señala como una de las prioridades del gobierno nacional el trabajar por la territorialización de los ODS, con un rol clave de los gobiernos subnacionales, es decir, de los 19 departamentos y los 112 municipios en el caso uruguayo. Si bien este país, con sus aproximadamente 3 millones y medio de habitantes, podría ser visto como un barrio de muchas de las megaciudades latinoamericanas, encierra en su territorio levemente ondulado diversas realidades e inequidades territoriales, por lo cual profundizar el proceso de descentralización también se vincula con la Agenda 2030 desde su concepción.

La mencionada localización se realizó entonces en una alianza entre el gobierno nacional, a partir de su Dirección de Descentralización e Inversión Pública; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay, y el Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (CIESU), que aportó el componente metodológico, poniendo el foco en esta primera etapa en el trabajo directo con 12 gobiernos departamentales y 10 gobiernos municipales.

Con el entendido de que los gobiernos subnacionales juegan un papel importante en la aplicación de los ODS a nivel territorial, se buscó vincular esta Agenda con un marco de acción para políticas de desarrollo a nivel local, impulsando a su vez acciones “desde abajo”, involucrando a la sociedad civil y la participación ciudadana para el cumplimiento de los ODS. En este contexto se inició una primera fase de trabajo de sensibilización y difusión de los ODS a nivel territorial, que planteó tres principales líneas de trabajo:

1. Acciones de sensibilización, comunicación, capacitación sobre los ODS a nivel local para actores y ciudadanía en general. Por ejemplo, exposiciones en espacios públicos, con jornadas lúdicas y recreativas en plazas. Uno de los objetivos de esta fase fue traducir los ODS a lenguaje ciudadano, en el sentido de que se visualizara su relevancia para todos, en relación a temáticas de la vida cotidiana de las personas como salud, educación, agua potable, energía, trabajo; pero, a su vez, que se comprendieran los retos que se enfrentan a nivel global, como la pobreza, las desigualdades y el cambio climático.

2. Proceso de alineación de ODS a nivel subnacional, a través del trabajo conjunto con gabinetes departamentales o los Concejos Municipales. Esto permitió complejizar la mirada de los desafíos territoriales, abordándolos de manera integral y vinculando las dimensiones productivas, sociales y ambientales de la Agenda 2030. Lo cual implicó un mapeo de planes, programas y proyectos, estableciendo su vínculo con el cumplimiento de los ODS a nivel territorial. En las reuniones y talleres de trabajo se aplicó la metodología RIA –Evaluación Rápida Integrada– desarrollada por PNUD. Esta metodología realiza un mapeo de los ODS (metas y objetivos) contra prioridades nacionales/subnacionales (basado en el análisis de la Visión, planes nacionales de desarrollo, planes sectoriales, agendas de desarrollo) para determinar cómo los ODS están reflejados en los objetivos y metas subnacionales, y proporcionar una visión general del nivel de alineación con las metas de los ODS a nivel territorial.

Este esfuerzo de sistematización de acciones permitió no solo un mayor conocimiento de las líneas de trabajo sino también una mayor claridad y transparencia para rendir cuentas del aporte de los gobiernos subnacionales a la Agenda de Desarrollo y la posibilidad de repensar estrategias que hagan las intervenciones más efectivas. Más allá de la aplicación del RIA, el equipo de CIESU trabajó de forma complementaria con cuatro metodologías de abordaje como es el caso de: a) enfoque participativo: trabajo de consulta a actores claves de diversos sectores del territorio, generando un espacio de intercambio de las problemáticas centrales y los asuntos compartidos por cada localidad; b) identificación de actores claves y nudos problemáticos, a través de la realización de entrevistas en profundidad a referentes del sector privado, sociedad civil, academia, etc., para una mayor comprensión de los nudos críticos para el desarrollo y sus diferentes dimensiones; c) adaptación de proceso de localización de ODS a procesos de planificación y/o prospectivos. Sobre todo, en aquellos territorios que estaban realizando dichas actividades, se trabajó en la vinculación directa de planes con la Agenda 2030; d) identificación de buenas prácticas a nivel local, que permitieran compartir experiencias locales de trabajo conjunto en pos del desarrollo sostenible, como puede ser el ejemplo de una campaña pública de un municipio con una cámara empresarial local, para erradicar el consumo y utilización de bolsas plásticas, sustituyéndolas por bolsas de tela.

3. Presentación de los desafíos y hoja de ruta de cada uno de los casos involucrados. A partir del trabajo de alineación, que muchas veces fue complementado con esquemas participativos de consulta y/o entrevistas con actores calificados a nivel local, la pregunta de fondo que se hizo era: ¿cuáles son los desafíos y nudos críticos para el desarrollo sostenible de mi ciudad de acá al 2030? Esto permitió dar un marco de las líneas estratégicas y prioridades definidas tanto por el gobierno departamental como por la sociedad civil local, definiendo acciones concretas sobre cómo trabajar estos temas y cómo vincular las metas definidas a la contribución del cumplimiento de los ODS a nivel departamental y nacional. El fin de esta primera etapa del proceso fue, en la mayor parte de los casos, una devolución pública del mismo, con participación de actores públicos tanto de nivel nacional como local, el sector privado, organizaciones de la sociedad civil, académicos, etc.

Luego de analizados los trabajos realizados en los 12 departamentos y 10 municipios que participaron en este proceso, podemos concluir que si bien todos los ODS están presentes en sus planes, programas y proyectos, no todos lo hacen de la misma forma, siendo predominante la presencia de actividades vinculadas al ODS 11 “Ciudades y comunidades sostenibles”, seguido por el ODS 9 referente a “Industria, innovación e infraestructura”, el ODS 8 “Trabajo decente y crecimiento económico” y el ODS 4 destinado a promover una “Educación de calidad”.

La importancia sustantiva del ODS 11 refleja el rol creciente que la sustentabilidad de las ciudades tiene en la agenda local, así como las acciones que se vienen haciendo desde los gobiernos subnacionales en tal sentido. En esta línea se señalan las acciones vinculadas al mejoramiento de calles, caminería y plazas, así como iniciativas de mayor integralidad, como la urbanización de algunos barrios donde vive población más vulnerable. También se destacan acciones vinculadas a movilidad, transporte público y seguridad vial; la conservación del patrimonio cultural e histórico, sobre todo en la revitalización de centros históricos, y la inclusión de cometidos ambientales como programas de reciclaje, mejora de los sitios de disposición final de residuos, así como de los espacios interinstitucionales para mitigación y/o prevención de desastres naturales como son inundaciones, turbonadas, etc.

Al analizar más de cerca los procesos de localización, si bien Uruguay se visualiza como un territorio homogéneo y equitativo, en esa “penillanura levemente ondulada” existen diferencias territoriales y diferentes niveles de desarrollo en sus respectivos departamentos y regiones, los cuales se ven reflejados en los desafíos y nudos problemáticos identificados. Es así que, por ejemplo, en el caso de Rocha se plantearon temas vinculadas a la tensión entre lo ambiental y lo productivo; en Río Negro, los desafíos de la constitución de un polo educativo y de diversificación productiva; o en el caso de Rivera, las dinámicas de territorio fronterizo, la informalidad laboral, entre otros aspectos.

Estas experiencias de mirar los ODS desde lo local generaron resultados relevantes, pero también desafíos, los cuales sintetizaremos en el siguiente cuadro.

Tabla 1. Resultados y desafíos de la localización de los ODS en Uruguay

Fuente: Realizado por CIESU para el Informe Nacional Voluntario (OPP, 2019)

Finalmente, uno de los principales objetivos de este proceso fue trabajar en conjunto con los gobiernos subnacionales en una hoja de ruta, que permitiera adaptar y proyectar los ODS partiendo de la realidad local. Eso implicaba que no solo se continuara trabajando en el grado de alineación y cumplimiento de metas, sino también que se incluyera este enfoque en los procesos de planificación, presupuesto e implementación de políticas a nivel departamental y municipal. Se recomendaba, a su vez, la constitución de grupos impulsores de las iniciativas relevadas y priorizadas, como espacio interinstitucional de referencia. A la fecha ya existen algunos casos como el Concurso de Innovación y Emprendedurismo para jóvenes en San José, basados en los ODS, en el marco del cual desde el gobierno departamental se trabaja fundamentalmente con el sistema educativo en alianza con otras organizaciones empresariales y gremiales productivas; así como “Proyecta tu localidad”, impulsado por el gobierno departamental con municipios y organizaciones de la sociedad civil, apoyando proyectos que contribuyan al desarrollo sostenible de sus localidades.

Para caminar...

“La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. Entonces, ¿para qué sirve la utopía? Para eso, sirve para caminar”. Eduardo Galeano

Como señalamos al inicio, los gobiernos subnacionales se han constituido como actores estratégicos en la implementación de la Agenda 2030, ya que gran parte de sus cometidos se vinculan con muchas de las metas y objetivos planteados por los ODS. Asimismo, cada vez más las agendas urbanas incluyen desafíos de integración socio-territorial, acciones de mitigación y/o prevención contra el cambio climático, o desafíos de la generación de empleo y desarrollo económico.

En el contexto del Covid-19, son justamente los gobiernos a escala local quienes están en la primera línea de respuesta, cercana a las necesidades y problemáticas que enfrentan las comunidades, más allá de que las mismas estén o no dentro de sus cometidos. A su vez, en el ámbito urbano, muchas políticas se priorizan y redefinen, desde los espacios públicos como lugar de convivencia priorizado, acciones de apoyo al empleo y emprendimientos de supervivencia, la movilidad de los habitantes de las ciudades como desafío cotidiano, entre otros. Si bien la Agenda 2030 es global, su capacidad de acción y alcance está fuertemente determinada por el grado de involucramiento de los gobiernos locales, dado que su cercanía y vínculo con la ciudadanía permiten facilitar procesos de participación ciudadana y un mayor grado de interacción entre las problemáticas y necesidades locales, y los desafíos del desarrollo sostenible.

Esta primera fase de sensibilización y priorización permite ir generando conciencia a nivel local sobre la importancia de los ODS no solo en el futuro de cada localidad, sino fundamentalmente en las acciones y decisiones que se toman hoy vinculadas a la construcción de ese futuro deseable, involucrando a todos los actores e invitándolos a tomar acción. Esto implica comprometer a las diversas partes a priorizar el desarrollo sostenible a través de acuerdos de gobernanza local (aún más en contextos de recuperación como los que enfrentan nuestros países); que permita uno de los objetivos fundamentales de la Agenda 2030: que ninguna persona ni ningún lugar queden atrás en el desarrollo de un futuro más sostenible.
Y por más de que parezca utópico, no hay otra; hay que caminar...

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Artículos de este número

Daniela Beltrame y Joaquín Benítez.
Covid-19 en villas y asentamientos: nuevos viejos problemas en la respuesta pública
Pamela Eleonora Ares
Ciudades que cuidan
Fernando Gabriel Cafferata y Natalia dos Santos Claro
Ciudades inteligentes hoy: ¿cómo la tecnología puede hacer ciudades más seguras en Latinoamérica?
Delfina Rossi y Ariel Maidana
La banca pública como herramienta para el desarrollo urbano
Matías Bianchi
Gobernar con la ciudadanía
I Julio Lumbreras, IICarlos Mataix, IIISimona Perfetti, IVManuel Alméstar, VSara Romero, VILuisa F. Guerra, VIIJaime Moreno y VIIIXosé Ramil.
Colaboraciones radicales entre agentes improbables: la receta europea frente la crisis climática
Carolina Ferreira Oliveira
¿Para qué sirve la utopía? La agenda del desarrollo sostenible en ciudades intermedias en Uruguay
Santiago Amador Villaneda y Cristina Gil Venegas
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Ramon Gras Alomà
Las ciudades y el reto de generar prosperidad distribuida en la era de la robótica y la inteligencia artificial

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